Teto constitucional: STF barra criação de novas leis com penduricalhos e impõe transparência a todos os entes

No centro de uma controvérsia histórica sobre o teto constitucional, o ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), publicou nesta quinta-feira (19) decisão complementar que veta a edição, a publicação e a aplicação de qualquer nova lei, ato normativo ou regulamento que crie verbas remuneratórias ou indenizatórias capazes de ultrapassar o limite máximo de vencimentos do serviço público. A medida reforça a liminar expedida em 5 de abril e mira diretamente os chamados “penduricalhos”, parcelas que, somadas, podem inflar salários acima dos atuais R$ 46.366,19, valor correspondente ao subsídio mensal de um ministro do próprio STF.

Decisão sobre o teto constitucional fecha brechas para “penduricalhos”

A determinação recém-divulgada responde a uma lacuna identificada pelo gabinte de Dino após a concessão da liminar inicial. Na ocasião, o magistrado suspendeu pagamentos superiores ao teto quando não houvesse respaldo legal expresso. Contudo, restaram dúvidas sobre a possibilidade de órgãos autônomos editarem normas próprias, posteriores à liminar, para legitimar parcelas extras. O complemento publicado agora elimina essa hipótese ao vedar, de antemão, qualquer criação de novos direitos pecuniários que levem servidores federais, estaduais ou municipais a extrapolar o limite remuneratório.

Em termos práticos, a proibição alcança gratificações, indenizações, auxílios ou qualquer outro acréscimo que costume aparecer nas folhas de pagamento. Dino sublinhou que a restrição vale igualmente para “atos infralegais” – categorias como portarias, resoluções internas ou instruções normativas –, fontes habituais dos chamados penduricalhos. O magistrado também frisa que a vedação cobre o reconhecimento de valores retroativos que, porventura, não estivessem sendo quitados antes de 5 de abril.

Contexto: liminar anterior e o prazo de 60 dias para transparência no teto constitucional

A liminar de 5 de abril determinou que todos os órgãos da administração direta, autarquias, fundações e poderes autônomos de todas as esferas federativas divulgassem, em até 60 dias, a listagem detalhada de cada rubrica paga aos servidores. Dino registrou que expressões genéricas como “direitos eventuais”, “pessoais” ou “indenizações” não bastam para o controle social dos gastos públicos. Segundo o despacho, cada parcela deve vir acompanhada da lei específica ou do ato normativo que a sustenta, possibilitando a fiscalização dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e da própria sociedade.

Ao manter o mesmo prazo de 60 dias, a decisão complementar não apenas solidifica a exigência de transparência, mas amplia sua eficácia: se novos penduricalhos não podem sequer nascer, o relatório que cada ente divulgará refletirá apenas parcelas já existentes e, principalmente, autorizadas em legislação válida.

Quem é afetado pela nova vedação ligada ao teto constitucional

O alcance da medida é nacional. Servidores da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, tanto do Poder Executivo quanto dos Poderes Legislativo e Judiciário, ficam submetidos à regra. A barreira se estende ainda ao Ministério Público, às defensorias e aos tribunais de contas, classificados pela Constituição como órgãos autônomos. Todos deverão revisar seus sistemas internos de folha de pagamento para impedir que acréscimos superem o valor de referência do subsídio dos ministros do STF.

A decisão também toca os titulares de cargos que tradicionalmente acumulam adicionais, como magistrados, procuradores, auditores e carreiras de fiscalização. Para esses grupos, itens como auxílio-moradia, verba de representação ou estímulos por produtividade costumam aparecer entre os fatores que elevam remunerações. Ao exigir lei federal para qualquer pagamento que exceda o teto, Dino elimina a possibilidade de que benefícios sejam instituídos por resoluções internas ou leis locais.

Elementos jurídicos: Emenda Constitucional nº 135/2024 e a guarda do teto constitucional

O fundamento central da decisão é a Emenda Constitucional nº 135/2024. O novo dispositivo exige a edição de uma lei nacional que discipline de forma uniforme o tratamento das parcelas remuneratórias e indenizatórias do serviço público. Enquanto tal lei não existir, sustenta Dino, nenhum órgão pode criar, por conta própria, gratificações que escapem ao limite remuneratório. A ausência desta legislação federal, argumenta o ministro, reforça a competência do STF para intervir e resguardar o teto constitucional.

No despacho, o relator recorda que o Supremo já consolidou o entendimento de que o teto serve como instrumento de moralidade e impessoalidade administrativa, princípios previstos no artigo 37 da Constituição. Qualquer iniciativa que o desrespeite, ainda que disfarçada de indenização, subverte o padrão estabelecido pelo texto constitucional. Desse modo, segundo a decisão, sustenta-se a necessidade de controle imediato até que o Congresso Nacional cumpra a exigência de detalhar, em lei, parâmetros claros para as verbas adicionais.

Próximos passos: referendo do plenário e impacto imediato no teto constitucional

Embora a decisão de Dino tenha efeito vinculante desde sua publicação, o processo segue o rito regular: o plenário do STF apreciará o tema em 25 de abril, data já reservada para analisar a liminar original. A expectativa é que os 11 ministros decidam se confirmam, modificam ou revogam o conjunto de determinações. Até lá, permanecem válidas tanto a suspensão dos pagamentos fora da lei quanto a proibição preventiva de novas vantagens.

Nos autos, o ministro também determinou que eventual apreciação de agravos ou embargos apresentados pelas partes aguarde o julgamento colegiado. Isso significa que discussões paralelas ficarão suspensas até que o plenário fixe, de maneira definitiva, o contorno da tutela provisória.

Detalhamento técnico da publicação das folhas de pagamento

A orientação sobre transparência ganha contornos operacionais detalhados: cada órgão terá de publicar a folha em plataforma acessível ao público, indicando, ao lado de cada rubrica, o número da lei ou do ato infralegal correspondente. Caso a parcela esteja amparada em decisão judicial, deverá constar igualmente o número do processo. A medida pretende inviabilizar classificações genéricas e facilitar o cruzamento de dados por cidadãos, jornalistas e órgãos de controle.

Além disso, a decisão destaca que a publicidade deve ser ativa, ou seja, não depender de requerimentos via Lei de Acesso à Informação. As folhas devem ficar disponíveis em portal próprio de transparência ou seção equivalente. O texto reforça que “quem manuseia dinheiro público” tem dever de expor, de forma inteligível, cada centavo pago, atendendo ao princípio republicano de prestação de contas.

Repercussão entre os entes federativos e ajustes internos

Com a publicação da decisão complementar, governos estaduais e prefeituras iniciam corridas internas para revisar legislações locais. Parlamentares que cogitavam aprovar novos benefícios terão de aguardar a futura lei federal. Nos tribunais, comissões administrativas passam a examinar se indenizações já concedidas contam com base legal suficiente ou precisarão ser suspensas.

Para as áreas de recursos humanos, o impacto envolve a criação de rotinas de checagem automática do teto constitucional antes da autorização de pagamentos. Sistemas de folha eletrônica tendem a receber travas ou alertas que impeçam a finalização de lançamentos incompatíveis com o limite. Já os órgãos de controle, como os Tribunais de Contas estaduais, deverão adequar auditorias para aferir o cumprimento do novo regime.

Calendário de cumprimento e monitoramento posterior

O prazo de 60 dias para a publicação detalhada das parcelas termina no início de junho. A partir dessa data, permanecerá a obrigação permanente de manter as informações atualizadas. Caso sejam identificados valores pagos acima do teto sem respaldo legal, as unidades gestoras poderão sofrer bloqueio de verbas, determinação de restituição e responsabilização de agentes públicos.

Enquanto isso, a expectativa concentra-se no dia 25 de abril, quando o plenário do STF decidirá se transforma a liminar e a decisão complementar em medida definitiva, definindo o futuro da aplicação do teto constitucional no país.